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隐性债务大起底!

阅读量：3858758 2019-10-27

原创声明 | 本文作者为金融监管研究院院长孙海波；国家发改委PPP专家张宇，专注隐性债务化解及专项债券应用研究; 法询金融资深研究员杨瑾、杨晓怿（欢迎关注微信公众号“杨老师的基建课堂”）。欢迎个人转发，谢绝媒体，公众号和网站转载，摘抄。
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前言
从广义来说，我国地方政府债务有显性债务和隐性债务，显性债务是监管法规允许、相对规范的地方政府债；隐性债务是变相举债形成的，没有纳入到政府债务限额管理的地方政府债务，目前存在巨大系统性风险的正是这部分未纳入政府法定债务体系内的隐性债务，以下我们将对我国地方政府隐性债务进行全面的梳理。
本文目录一、隐性债务的由来、定义及甄别（一）关于政府债务管理的历史沿革（二）地方政府隐性债务的定义及甄别二、隐性债务化解（一）隐性债务化解的法规依据（二）金融机构隐性债务置换的条件、原则（三）金融机构隐性债务置换的基本操作步骤及其他注意事项
一、隐性债务的由来、定义及甄别
（一）关于政府债务管理的历史沿革
为了遏制2009年以来经济刺激所引发的大量政府平台融资问题，2014年9月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》明确赋予地方政府依法适度举债权限，而且规定了地方政府举债融资机制，根据是否有收益区分为一般债和专项债。
但同时，坚决制止地方政府违法违规举债。政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。
2014年8月《预算法》修改，正式以法律形式赋予地方政府发行债券的权利，禁止地方政府及其所属部门以任何其他方式举借债务，且除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
因此严格意义上来说，自新《预算法》2015年1月1日施行后，地方政府以合法发行债券以外的方式举借或变相举借的债务都属于隐性债务，财政负有支付义务但未纳入预算的也同样属于隐性债务。
以新《预算法》的规定为标准，2014年10月财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预〔2014〕351号）》，对地方政府截至2014年12月31日尚未清偿完毕的存量债务，按照先清理、后甄别的顺序展开全面的清理工作，由债务单位具体负责，分类填报，经主管部门审核汇总报送财政部门，甄别工作由财政部门牵头负责，然后将甄别后的上报债务分为1类显性债务、2类隐性债务、3类关注类债务、4类企业自身债务，纳入全口径预算管理。这就是地方政府债务的旧的分类口径。
2015年至2018年在实施债务置换、违规设立政府产业基金、违规政府购买服务、棚改、违规PPP、融资租赁、EPC＋F等项目的过程中，因法规漏洞及违规操作导致大量的隐性债务继续产生，地方政府债务风险越来越突出，形势越来越严峻。
2017年7月14日全国金融工作会议指示“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。
随后在2018年国务院发布《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见（中发〔2018〕27号文）》，明确了隐性债务的定义，对政府债务重新进行分类，将原来的四分法变为三分法，包括显性债务、隐性债务和关注类债务，此次划定的隐性债务包括以往分类中隐性债务和2015年至2018年间增加的隐性债务；规定2018年8月后严禁违规增加隐性债务，对地方政府债务进行第二次全面清理，要求在2018年10月31日前各地方政府向财政部上报隐性债务情况，并发布《地方政府隐性债务问责办法（中办发〔2018〕46号文）》落实隐性债务责任。统计范围较第一次更广，包括了机关事业单位（包括各级党委、政府所属部门、事业单位和社会团体）、名单内融资平台及名单外的国企（以融资平台为主）。按照严控增量化解存量的方针，坚定推进地方政府隐性债务整顿工作。

表一：地方政府债务相关政策法规
（二）地方政府隐性债务的定义及甄别
1、地方政府隐性债务规范性定义出自《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（27号文），是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。

2、隐性债务核心特征有三点：
一决策主体是地方政府；
二资金用途是公益性项目建设；
三偿债资金来源于政府财政资金。同时满足以上三点的就可以认定为地方政府隐性债务。认定隐性债务时必须穿透审核，不以字面意思进行判断。
以下列举几项不易认定的隐性债务情况：
（1）BT和垫资。此处BT和垫资都是指城投公司或施工单位垫资承建政府公益性基础设施项目的建设模式，二者不同之处在于BT项目业主是城投公司或施工单位，垫资项目业主是政府，城投公司是施工方。BT是指建设-移交这种建设模式，由于该模式不占用当期财政资金，许多地方项目无序上马，并且支付年限越拖越长，导致的隐性债务也如滚雪球般越滚越大，因此除个别行业（如农村公路）以外的BT项目已经在2015年被财政部叫停。
垫资是指城投公司或施工单位带资承包，相当于变相融资，法律规定政府作为业主的公益性项目严禁带资承包，不得拖欠工程款，此类项目都必须先有预算，在预算内进行支付，垫资则往往是在无预算或超预算的情况下，这样就会产生政府隐性债务。这里需要特别分清一点，如果是城投公司欠施工单位工程款，而非政府欠款，不是财政资金偿还也无政府全额担保或补助，则不会产生隐性债务，而是属于关注类债务。
2018年非常流行的EPC＋F模式本质上是垫资模式的一种变形。
土地整理项目中采用政府回购模式的也与上述情况类似，土地整理后政府回购结算，也会产生隐性债务。
（2）对没有收入来源的纯公益性项目，例如市政道路，绿地广场、公园、市政管网等基础设施建设项目，虽然举债主体（项目业主）为国有独资或控股公司，自收自支事业单位，但项目应判定为非市场化运营的公益性项目，其偿债资金来源于政府财政资金，由此形成的债务应界定为政府隐性债务。
（3）对有一定收入来源但收入不能覆盖支出的准公益性项目，例如地铁项目，一般由地方政府成立的国有独资公司负责筹资，建设及运营管理，建设资金除国有资本金投入，大量依赖于银行贷款、融资租赁、信托贷款等债务，收费价格大多属于政府定价，本身运营收益难以实现收支平衡，债务偿还来源主要依赖财政专项补贴资金及相关商业开发收入，因此应判定为非市场化运作的公益性项目，将其债务按照项目不同性质的收入比例予以区分。对财政补贴资金偿还部分对应的债务应界定为政府隐性债务（当然如果是使用者票价补贴另当别论）。
（4）按照使用者人数进行政府补贴的影子付费项目，例如市政公园安装摄像头计算入园人数，然后政府根据人数补贴票价；这类项目本质上看仍然是纯公益项目，项目收入来源是政府补贴，没有经营收入，因此不能套用使用者付费PPP模式，此类项目形成的债务应界定为政府隐性债务。
（5）土地储备项目中政府委托国有企业或开发商承担廉租房和公租房建设（属于土地一级开发），同时划出一部分土地允许开发商配建一些商业设施（土地二级开发），由开发商对外销售或出租，所获得收益不上交财政，而是用于弥补廉租房和公租房开发成本，政府不再支付开发商廉租房和公租房建设成本，这种模式下资金可自平衡不应认定为隐性债务。
而土地整理最终还款来源为财政资金分成比例，属于“以财政资金偿还”，因此应认定为隐性债务。
（6）拆迁支出。许多公益性项目都涉及拆迁，但是与土地储备项目中的征地拆迁所不同的是，公益性项目的用地属于政府划拨用地，依据土地管理有关规定，划拨用地的成本应当由使用人自行承担，往往依靠施工单位垫资拆迁，不在施工预算中从而政府也负有支付义务，容易被认定为隐性债务。
3、根据财政部《地方政府债务统计监测工作方案》、《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》、《政府隐性债务认定细则》等文件的规定，地方政府隐性债务有以下甄别口径和标准：
（1）从融资主体特点甄别，符合以下市场化融资特征的就不应认定为隐性债务：
a.项目运营单位出资人是否社会化、市场化，除国资外，是否还有其他社会投资者。
b.项目运营单位是否成立了市场化的公司治理结构，政府对公司运营决策的影响程度是否较高，政府官员不能在项目运营单位内兼职。
c.项目运营单位收入结构是否具备多样化，市场化的特征，若完全自主定价的收入占比过半数，一般可判定为市场化运营。
d.项目经营单位能够依靠自身经营收入偿还对外融资本息，扣除政府补贴后的收入足够对付对外债务。
e.项目运营单位是否成立了市场化的投资回报机制，公司决策层是否能独立决策利润分配方案，不需上交财政。
（2）从项目特征甄别，以下列举了对几项主要的基建项目的甄别：
a.交通运输。
经营性高速公路、机场：自主定价，收入覆盖本息，投资方有社会资本，不属于隐性债务。
政府收费还贷高速公路、轨交、公交：不能自主定价、收入先入财政，依赖政府补贴。补贴部分为隐性债务（以补贴款为还款来源的为隐性债务，仅补贴则不是隐性债务），不交财政的收入部分为关注类债务，如广告收入。
b.市政建设。
公共绿地、市政管廊、公共广场：无收入来源，所有权归政府的公益性项目，属于隐性债务。
供水、供电、供热、供气：有收入但政府定价，需要财政补贴的准公益性项目，补贴部分为隐性债务（以补贴款为还款来源的为隐性债务，仅补贴则不是隐性债务），不交财政的收入部分为关注类债务。
c.土地储备。
土储融资于2016年叫停，2016年后的土储融资都属于隐性债务。
法规禁止土储中心融资，土储中心融资也属于隐性债务。土储中心与地方融资平台未彻底隔离的，融资也属于隐性债务。
以政府购买服务进行的土储项目，根据财政部文件规定，土地整理部分应为工程采购，其余部分采用政府购买服务是合规的，不应认定为隐性债务，但在实践中往往出现垫资、拖欠工程款、政府回购等情况，涉嫌隐性债务，此外拆迁款是否属于政府购买服务范畴尚存在争议，因拆迁款数额大，土储项目的回款时间长，实践中很少有金融机构愿意介入。目前可以确认，城投公司代建或代拆迁获取合理报酬，不参与土地分成，不涉及垫资、带资承包等融资事宜，按合理进度付款，没有土地证抵押的，可认定不属于隐性债务。
d.棚改、保障房、廉租房建设。
棚改、廉租房、保障房建设收入不能覆盖支出，政府提供补贴或回购的，应认定为隐性债务。
有配套商业项目，且资金可自平衡的，不属于隐性债务。
保障房、经适房出售给拆迁户，以市场价格为准定价，购买人为拆迁户个人不是政府，虽然拆迁款来源于政府也不应认定为隐性债务。
4、是否地方政府和城投公司上报了就算隐性债务？
地方政府和城投公司上报债务系统的隐性债务还需要财政部进行甄别认定，经财政部确认的才确定为隐性债务，以财政部的回执确认（实践中当地财政出具审计意见书或债务系统截屏后财政部门盖章的，金融机构也认可）为准。
二、隐性债务化解
（一）隐性债务化解的法规依据
本轮隐性债务化解是根据2018年国务院发布的《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见（中发〔2018〕27号文）》和《地方政府隐性债务问责办法（中办发〔2018〕46号文）》展开的，总体和2014年底的债务置换的逻辑完全不同，2014年底类似于中央兜底的做法，用公开发行的政府债券置换此前的隐性债务，这次的化解更多基于市场化的原则进行，目的在于粉碎市场对中央政府兜底的幻觉。
在《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见（中发〔2018〕27号文）》的基础上，财政部发布了《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，提出6种隐性债务化解方案：
1.安排财政资金偿还。安排年度预算资金，超收收入，盘活财政存量资金等偿还
2.出让部分政府股权以及经营性国有资产权益偿还。
3.企事业单位利用项目结转资金、经营性收入偿还。
4.部分具有稳定现金流的隐形债务合规转化为企业经营性债务。
5.企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还。
6.破产重组和清算
以上6种债务化解方式中，第3、4种基于对应项目产生的现金流，鉴于大多数公益性项目本身不具有现金流，可行性不大。
第1种依靠地方政府财政，对地方财政造成很大的压力，财政实力弱的地方很难施行，尽管2018年实际上很多县级政府在制定化解方案的时候考虑到土地划拨和未来土地出让款收益，但上层总体房地产定力比较强，未来出让收益不确定性很强。很多地方当初按照第1种化解方案，但后续因为难以实施仍然再尝试修改为其他偿还方案。第2种由于政府可出让股权和资产有限，不会成为主要的化解方式（此前大家广泛讨论贵州的隐性债务动用茅台股权转让收益偿还）。
第6种将打破刚兑，损害地方政府和城投平台的信用。因此市场更倾向于第5种方式，短期内商业银行对隐性债务进行置换可能成为化解债务风险的主要途径。

表二：地方政府隐性债务化解方案
针对第5种方式，2019年6月国务院转发财政部、国家发展改革委、人民银行、审计署、银保监会和证监会六部门联合起草的《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》(简称国办函40号文)，其中重要的置换条件在公开的文件《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号)也有表述：
在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。
这正是2019年下半年以来各家金融高度关注隐性债务化解和置换的业务机会主要原因，大家不但希望能够置换自己的隐形债务，更多希望借机占领一些其他机构的市场。
需要注意到期债务是指符合27号文有关规定，省级向中央备案的地方政府隐形债务存量范围内，由融资平台公司举借并实际提款而相应形成的到期债务。注意“到期债务”并不是真的已经到期，而是将在5-10年到期，化解目标是10年内隐性债务为零。
（二）金融机构隐性债务置换的条件、原则
1、根据监管要求，可被置换的隐性债务应具备三个条件：
（1）必须是债权债务关系清晰的债务。由此则债权债务关系不明晰的信托受益权、明股实债、私募基金份额、买入返售等形式债务不能置换；
（2）债务必须对应明确的资产，由此则没有明确资产对应的流动资金融资、土储融资等债务不能置换；
（3）项目必须具有稳定的现金流，财务可持续，由此完全依靠财政支出的纯公益性项目、棚改项目等不能置换；
（4）本身就有合规瑕疵的隐性债务不能置换，债务置换不能影响金融机构的资产安全，导致置换后出现合规问题；对于此类置换是现实中金融机构最关注的问题，有合规瑕疵金融机构是否可以对该笔隐性债务进行置换，尽管置换后仍然属于政府隐性债务，不能解决化解的效果。但如果原则是利率越换越低，金额不能增加，最好有所降低；期限控制在当地规定的化解期限内（比如浙江5年）。部分大行已经在积极开展这种隐形债务的置换工作。
对满足上述条件的隐性债务金融机构可以通过市场化方式，合规适度承接，自主决策、自担风险、自负盈亏。
2、对于本轮债务置换，决策层的原则是中央不救助、地方想办法、企业自己还。要求以市场化原则，在置换中还需要遵守以下具体原则：
（1）只还本金不还利息，且置换的资金只能用于归还本项目，不能用于其他项目或搞新项目；
（2）置换后的债务成本不得高于原隐性债务成本；
（3）置换后的债务不再是隐性债务，由债务主体经营收入或项目经营收入归还，政府不再承担偿还义务；
（4）置换前必须解除政府违规担保，担保解除后可以要求提供新的担保，例如政府合规增信，当地前三的平台企业提供担保、当地有实力的国有企业进行担保等；
（5）置换债务的到期日不得超过隐性债务上报的化解期限，且总的化解期限在5至10年内；
（6）尽量是2017年7月14日前的存量债务；
（7）倾向于债务率低、综合财力强、地市级的主流平台；最好有发债记录或符合发债条件的平台；
（8）尽可能了解地方政府的化解思路、还款计划、化解措施。
（三）金融机构隐性债务置换的基本操作步骤及其他注意事项
1、金融机构隐性债务置换的基本操作步骤
第一步是确认拟置换债务是隐性债务。仅向金融机构提供填报债务系统的截屏是不够的，仅能表明该笔债务已经上报，还必须经过财政部的甄别确认才能认定为隐性债务，最可靠的方式是拿到财政部的回执确认，但一般很难，也有一些变动方式。
第二步对隐性债务进行分情况处理，属于纯公益性项目的债务由政府承担，金融机构不予置换。非纯公益性项目的隐性债务按照2017年7月14日前形成和2017年7月14日后形成进行分别处理，在此之前形成的可以进行债务置换，后形成的尽量结清，无法结清的落实化解方案。
第三步是确认债务的期限不超过债务上报时已上报的化解期限。且最长不超过10年，最好是在5年内。
第四步是明确化解对象的区域和层级，尽量选择层级高、债务率底的发达地区，有发债能力的主体。最好与平台专项债相结合，因为隐性债务置换后就不再是隐性债务，政府就没有偿还义务了。
第五步是对先前的债务担保措施进行分别处理，合规的担保保留，有违规政府担保的撤销违规担保，撤销违规担保后金融机构可视债务风险情况要求再提供担保措施，可以是政府的合规增信，也可以提供抵押、质押物。
第六步是将置换后的债务登记在隐性债务登记系统中，与原隐性债务一一对应，虽然置换后的债务已不再是隐性债务了但应当明确公示原隐性债务已被金融机构置换，防止监管机构误认定新增隐性债务，也防止城投平台优先偿还其他隐性债务再偿还已置换为正常债务的这部分债务，增加金融机构获偿风险。
以上步骤每家银行根据风控严格程度不同，具体置换细节有所差异。

表三：金融机构置换隐性债务一般方案
2、金融机构隐性债务置换的其他10注意事项
此处省略，可以后续多交流，或参加法询组织的相关培训。
后记
在去杠杆的政策环境下，2019年下半年金融机构经营压力很大，尤其是在房贷被收紧后，金融机构收益高风险小的业务不多，隐性债务置换业务相对来说属于收益比较高的业务，文件明确规定了金融机构置换业务的合规边界和操作细节，金融机构的合规风险减少了，因此隐性债务置换业务将成为金融机构下半年的重点。
隐性债务的项目一般都是由省级政府筛选的，项目的质量相对比较有保证，因此隐性债务在金融机构看来还属于比较优质的资产，金融机构有置换的意愿，尤其是对于经过整合成为大平台并经过政府注资，又有经营现金流的平台隐性债务，金融机构的置换意愿更强。
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A老师，业内资深专家，法询金牌讲师，财政部PPP中心专家，丰富政府融资项目实战经验。B老师，业内专家，多年相关债券发行审核经验，业务从业经验。C老师，某大型股份制商业银行负责产品创新以及分行业务培训等工作，法询金融金牌讲师，线下授课百余场，深受广大学员好评。F老师：国家发改委PPP专家，主要从事PPP融资，政府性债务，城投投融资转型以及棚户区改造融资及实际操作等相关工作。特别是作为中建一局东北公司、中建三局一公司、龙元明城等机构的棚改咨询顾问，受邀实施棚改方面的培训及咨询。